·2001年法规出台后，上海的设摊管理实践从“大分区”到“小分类”，从“区”到“点”，管理的颗粒度、细致程度逐渐变高，设摊也逐渐看重“品质化”；2022年新修订的《上海市容条例》出台后，法规与设摊管理实践趋向同等。
·“无序”设摊如果“不扰民”，被市民认为具有“方便日常生活”等优点，且有其嵌入市场、社会秩序的一壁,不应大略从市容管理角度判其“无序”。
·环球不同城市在容许发放、申请、惩罚，以及政府-社区-商户互动办法上多有不同，引入市场调控、社会组织社区参与和政府补贴勉励，多了一些“自下而上”的反馈和“高下互动”的考试测验，也可帮助降落管理本钱。
热闹的街市，鳞次栉比的店铺，时时涌现的摊位，是城市活力、烟火气的表现。
设摊为城市带来活力，也事关民生、就业，可为企业、商户开释更多经营空间；同时，设摊是市场主体商业行为向公共空间的延伸和占用，可能造成道路拥堵、空气污染和消防隐患风险，影响临近社区居民对公共空间的利用。以是，在环球各国城市，设摊须要接管程度不一的规制和管理。
在上海的设摊管理中，设摊包括几种环境：有门店的设摊，指的是超出门窗和外墙经营，个中不超出经营主体建筑红线的被称为外摆（位）；无门店的“有序”设摊，指的是政府方案网红集市/夜市、分时步辇儿街、早餐车、菜场等地涌现的固定摆摊；而无门店的“流动”设摊，又被称为“无序”摆摊，指的是没有在合法、政府指定位置摆摊。上海设摊监管嵌入在上海作为“具有天下影响力的社会主义当代化国际大都邑”的风雅化市容管理体系中。商户、摊贩等市场主体对既有的设摊管理有何反应和感想熏染？上海的设摊监管模式有何特点，与市场主体需求之间是否存在张力？而其他城市如何监管、组织设摊行为，确保市场和政府的合理边界？
本文呈现了2024年4月至7月调研了上海沿街商户、固定和流动摊贩等市场主体对设摊监管的感想熏染，访谈了上海市绿化与市容管理局市容处，剖析上海设摊监管的政策逻辑，末了比拟纽约、哥本哈根、都柏林、中国台湾等城市的设摊监管方法，以求为改进设摊监管和街市营商环境供应借鉴。
商户视角：征象和问题
2022年12月起，新版《上海市市容环境卫生管理条例》（以下简称“上海市容条例”）不再全面禁止设摊，而是许可在“划定”区域的“有序”设摊，将除此以外的设摊视为“无序”设摊，并施以惩罚。在此监管背景下，部分街市商户存在以下困惑或困难：
（1）大多数沿街个体商户不能“店外经营”，商户感到“难上加难”
当前的经济环境下，小本买卖愈加难做，现在彷佛因设摊监管“难上加难”。把商品摆到门店外发卖，是沿街商户公认“有效”的增罢手腕。澎湃研究所研究员理解到，一水果店原来三四天卖完的货品外摆“一两天就能卖完”，月发卖额会提高30%；一餐饮店增加30%的外摆座位，月业务额提高50%，个别月份乃至还能翻倍。
但目前，除了政府支持打造的“商圈”地段商户和连锁商户之外，绝大多数地段、个体工商户的店外经营，都被责令改正，乃至被罚款、没收物品，没有“合法”设摊的渠道。
2024年3至6月澎湃研究所研究员采访的8家上海沿街商户，基本都会提到“回本难”。一水果店商户表示，目前由于房租太高而压力很大，“每天业务额达到1000元”才能“回本”，但“很少能达到这个业务额”，同时房租“也在上涨”。他准备“再等一两个月看看情形”“弗成就回老家”。
（2）商户因卸货等“正常”经营需求被罚，感到“不合理”
“背街”沿街商户只能在店门前完成“卸货”，但一旦车辆在公共空间勾留超过15分钟，就会招致敦促乃至罚款。一水果店商户说这类罚款“一个月有三四次”，但这是正常卸货，“不可能再快了”。其余，一二楼商户由于不属于一楼的合法外摆点位，其卸货也常被城管司法职员以“再不走就罚款”为由敦促。一盆栽店商户售卖的植物必须“晒太阳才能活”，年底一次性被罚400元，并被司法者建议“换商品品类”。该商户表示，该建议“不切实际”，由于“整条街上只有一家盆栽店”。该商户也不想搬走，由于会“丢失老顾客”。这些正常经营干系的需求被罚，让受访商户普遍感到监管有些“不合理”。
（3）“容许不罚”时长变短，电子监控推广，商户感到“更严了”
澎湃研究所研究员理解，某些街道城管会在“上面来检讨”时提条件示商户收回外摆商品，在“节假日”和“放工后”等时段容许不罚，并存在巡查频次、罚款金额等方面的眇小“弹性”。这种情形正在由于电子监控的定制化、精准化而变少。
商户普遍感到监管“更严了”。一嘉定杂货店个体户说，2023年6月之后，上海嘉定等区安装的监控设备会“自动抓拍”超出门窗和外墙30厘米、摆放超过15-30分钟后的图片作为证据，并电子播报“严禁外摆”，声音“在街对面都能听见”。如果一贯未改正，则城管会来现场进行劝告，拒不改正则开罚单，商户要去所属司法局缴纳罚款。一间隔电子监控6米的水果店商户被罚频次最多，“一个月要去司法局几次”。
（4）“合法”摊位单月收益高但不稳定（高风险），摊贩感到“包袱重”
收益高但不稳定，本钱也不低，摊主承担高风险。和有一批老顾客的门店不同，设摊区的买卖“时好时坏”。松江某夜市摊贩表示，上个月“买卖火”，这个月的业务额“明显低落很多”。研究员不雅观察到，该夜市转租率高，大约四成的摊位贴着“转租”信息，且涌现二、三和四房东。摊位彷佛成了第三方物业和多少房东的投资产品，但升值还是亏本，暂未可知。
“合法”摊位租金的市场价在0-1万元不等，例如，不到一平方米的摊位，具有代表性的松江泗泾夜市目前月租金最高超过10000元，静安彭浦新村落夜市约4000元，而浦东周浦夜市1000元。开放区内定价有些许梯度，比如周浦夜市靠近出口的月租金为200元，是最高定价的20%。
“不愿定性”让摊贩承受高风险，感到“包袱重”。
（5）“无序”流动摊贩收益低但本钱低，摊贩感到“包袱轻”
受访流动摊贩认为，“有序”的设放开放区的摊位“没人去”，不如“去人多的地方做生意”。由于没有摊位、房租的租金本钱，流动摊贩的买卖更灵巧、自由，不用担心亏本，可以根据自己需求选择做生意的办法，例如，一受访摊贩通过交通工具活动扩大范围来增加收入，如遇城管驱赶就去“另一个点位”；另一受访的手工艺品摊贩认为，虽然在自家附近摆摊只能“赚点买菜钱”，但“韶光自由”“和兴趣爱好相结合”。受访摊贩常被驱赶、收入更少，但由于没有高租金的压力，包袱不大。
总的来说，“有序”设摊面临较大的亏本风险和生存压力，而“无序”设摊虽然收入较少，但是本钱低且形式灵巧，整体压力更小，这大概是“无序”设摊屡禁不止的缘故原由。
市场主体的感想熏染很大程度上与监管是否顺应市场需求和逻辑有关。那么，设摊监管逻辑是如何形成的呢？
监管视角：“自上而下”管控体系的形成
法规文本上，现行国家级行政法规《城市市容和环境卫生管理条例》（以下简称“市容条例”）第十四条规定，除非培植等分外须要，且须取得城市公民政府市容环境卫生行政主管部门赞许，“任何单位和个人都不得在街道两侧和公共园地堆放物料，搭建建筑物、构筑物或者其他举动步伐”，但该条款并未明确“街道两侧”“公共园地”所指代内容。2001年上海地方性法规出台时，将其详细定义为“门窗外墙线以外的区域”，并规定“本市道路两侧和广场周围建筑物、构筑物内的经营者不得超出门窗和外墙设摊经营”。不过，本世纪初的实际管理却未完备按此实行，而是延续了上世纪七十年代至本世纪初“还路于民”同时“规复道路的交通功能”的设摊管理目标。
2001年法规出台后，上海的设摊管理实践从“大分区”到“小分类”，从“区”到“点”，管理的颗粒度、细致程度逐渐变高，设摊也逐渐看重“品质化”。
2006年，为欢迎上海世博会的举办，上海提出“严禁区”“严控区”“掌握区”三大分区，对不同区域的设摊行为采纳差异管理方法。不过，在世博会后数量大幅反弹；2014年出台的综合管理政策供应了设摊严禁区名单、细化了整治保障方法和管理规范：“在严禁区禁止设摊，严控区禁设临时发卖点（管控点）、有序设置小型修理摊、在掌握区设置合规的摊贩临时集中开导点。”同时，2021年至2023年，因商务委实行三年早餐工程，“流动餐车”等组织化设放开端涌如今严禁区。“无序”设摊管理举措逐渐固化。
2022年7月，新修订的《上海市容条例》第二十一条将原来的“不得”现改为“不得擅自”，“合理平衡”了禁止范围，法规与设摊管理实践趋向同等。
在此根本上，2023年6月《关于进一步规范设摊经营活动的辅导见地（试行）》（以下简称《辅导见地》）发布，规定各区政府可以“划定一定的设放开放区”，在开导点、管控点之外新增“特色点”，截至2023年11月划定特色点234个。上海绿容局市容处干系卖力人阐明，特色点的设置是为了“知足市民呼声较多的新型消费需求”，“比‘摆地摊’品质更高、水平更高”。
从规模数量和构成角度来看，上海绿容局市容处干系卖力人认为监管政策取得了积极效果：“第三方测评机构统计的‘无序’设摊从4万多个降落到7000多个，特色点所占开放区比例有所增加。”
可以看出，设摊监管实践和法规逐渐风雅化、严格化、品质化，且基本为自上而下的管控模式。其显现的特色彷佛能阐明前述市场主体的感想熏染。
特色一：第三方企业才能申请“开放区”，个体商户缺席合法设摊“白名单”
上海城管司法局的“摊”做事舆图数据显示的16个区合法合规的设摊点中，外摆的基本都是如星巴克等品牌连锁商户，集市/夜市都由第三方物业机构进行管理。例如，杨浦区大学路摊位由瑞安地产集团下属物业公司卖力日常管理，浦东新区周浦夜市摊位由上海宗保保安做事有限公司下属公司管理。这与设放开放区的申请流程有关。市绿容局市容处卖力人证明，各街镇部门“一样平常只吸收由第三方做事企业提出的设放开放区申请”。也便是说，除了在政府打造商圈内的一小部分商户，绝大部分沿街个体工商户的外摆行为，都是“跨门经营”“无序设摊”。
对此，《上海市容条例》第二十一条规定的惩罚是“可以处一百元以上一千元以下罚款”并“暂扣经营物品和干系工具”。
特色二：街道政府卖力设放开放区的划定及管理，开放区数量少
《关于规范和做事保障新期间设摊经营活动的履行见地》规定划定的方案须要“结合属地实际”“综合各干系方见地建议”，规定由“街镇综正当律机构”卖力设摊区的划定和调度、审核、日常监督和任务主体的确认等职责；而区绿容局卖力牵头11部门“联审”街道“划定”方案，进行监管辅导。
规范设摊涉及方方面面如环卫、保洁、电力保障、安全做事、物业管理、城管司法、社会治安等，街镇的司法压力大、管理本钱高，投入产出不成正比。这导致街道镇日常管理须要只管即便减少设放开放区数量，并将日常管理“外包”给第三方企业。
特色三：第三方管理公司是设放开放区的运营主体，摊位费本钱高
上海城管司法局的“摊”做事舆图上16个区合法合规特色点，基本由第三方公司运营、管理。专业、规范的管理须要雇佣清洁、垃圾收运职员，存在实际的摊位管理本钱投入，一定程度抬高了设摊本钱。这导致实际的管理本钱须要摊贩分担，涌现前述“摊位费高”的征象，不过也确实改进了市民的夜市体验。研究员不雅观察到，在松江泗泾夜市所在的商业广场内地面清洁、垃圾储运遵守规范，环境整洁程度确实比从前更佳。
2024年6月中旬事情日下午，松江泗泾夜市的管理职员正在用洒水车冲击水龙头清洁地面。本文图片若无解释均来自澎湃研究所研究员吕正音。
特色四：严控区人流量大，但是只能设置特色点（外摆/夜市/集市），不能设置开导点、管控点，导致部分摊贩转为“流动”
《关于进一步规范新期间设摊经营活动的辅导见地（试行）》规定，特色点因此新型业态为主，符合城市高品质哀求，品牌化、主题化、特色化的集市、夜市、外摆位、限时步辇儿街等点位；开导点因此做事基本民生为主，采纳入场入室经营的点位；管控点因此发卖自产农副产品为主，利用闲置空间经营的点位。
特色点可以设置在除了严禁区以外的严控区和掌握区，覆盖范围最广；而做事基本以民生为主，且必须入场入市的开导点只能设置在掌握区，不能去严控区，即《上海市紧张道路（河道）和景不雅观区域范围界定》规定的170条紧张道路、90个紧张河道两岸以及衡复历史风貌区、静安寺地区等60个紧张景不雅观区。设放开放区点位避开了人流量大的场所，导致了前述部分摊贩由于“没人去”而不愿去开导点、特色点摆摊的征象。
部分《上海市紧张道路（河道）和景不雅观区域范围界定》中的紧张景不雅观区名单。 来源：https://lhsr.sh.gov.cn/srgl/20220617/cf46474f-4259-4087-ada5-105e2ec94971.html
特色五：引入数字化、高科技手段，基层互动 “弹性”变少
为了降落人工巡查、设摊清扫等管理本钱，上海市政府从2023年1月开始以固定电子技能监控设备、流动智能街巡车等高科技手段相结合进行“非现场司法”。据2023年1月正式履行的《上海市城管司法部门非现场司法事情规定》，“非现场司法”是指城管司法部门通过技能监控设备、视音频记录设备等网络、固定违法事实，依法对当事人履行行政惩罚的司法办法。
“无序”设摊有市场、社会需求
自上而下的管控模式下，如果要掌握管理投入的本钱，自然会导致设放开放区容许有限、摊位用度高，以及大略化、“一刀切”的监管办法，并短缺市场社会（企业商户）的需求表达、实现的渠道。这造成了设摊监管和市场主体需求之间的抵牾，客不雅观上匆匆使沿街商户和摊贩转向“无序”设摊（跨门\占道经营、流动摆摊）。
数据显示，2023年1至4月，上海市城管司法系统共依法查处乱设摊案件约占五分之一，市民对乱设摊的投诉较多。但另一方面，市民对流动摊位的不雅观感不但有“抱怨”，有时反而“支持”和“须要”。
流动到居民身边的摊贩，给消费者供应了更丰富、灵巧、便利的选择。对付特定商品，流动摊贩的商品比门店性价比更高，所售物价低20%旁边。特殊是应季、应景的商品，更受欢迎。研究员不雅观察到，静安区威海路没有售制凉皮的餐饮门店，春夏时节会定时定点涌现一卖凉皮的流动摊贩，两三个小时内能卖掉十几碗凉皮，买卖不错。另一在小区门口卖花的摊贩，产品和街上另一家鲜花门店差异并不大，但价格便宜些，也有顾客光顾。
一受访市民表示，只要不影响正常生活及交通，或带来太大安全风险，他并不介意摊贩对人行道的“适度”占用，反而很支持。他每天通勤韶光紧，无法特意去某个区域买东西，街边摊贩所售食品让他“回去不用做饭”。
2024年6月中旬事情日晚上，一位在人行道上卖凉皮的街头流动摊贩和买凉皮的顾客。以下图片若无解释均由澎湃研究所研究员吕正音摄
对付食品安全等证件的缺失落，市民彷佛顾虑也不大。另一受访市民表示，“买一次就大概知道是否有问题了，试错本钱低”，“如果是每天来的流动摊贩，有问题也能找到人”。他认为摊贩所售商品实际“不比店里的差”乃至“更好”。
除了便利生活，流动摊贩在社区还会因“熟客”建立信赖互助关系。一受访摊贩表示他会借用社区居民的冰箱存放商品；也会帮居民带些想要的商品，乃至有流动摊贩发展帮居民搬运物品等其他业务。
综上所述，“无序”设摊有其嵌入市场、社会秩序的一壁，不应大略从市容管理角度判其“无序”。如何“不断完善”设放开放区的“划定”来顺应市场、居民消费者的多样需求，可以看看其他城市的做法。
国外城市案例：多方互动“产生”设摊区域
对设摊、外摆的管理目标应是城市商业活力、生活便利和公共空间利用的平衡，而非对城市景不雅观统一、有序的大略追求。一样平常来说，城市政府颁发容许，以容许发放数量、用度及容许地段和时段来勾引“设摊”，以罚款金额、没收超线摆放物品作为惩罚来掌握“设摊”。不过，环球不同城市在容许发放、申请、惩罚，以及政府-社区-商户互动办法上多有不同。
纽约：不分地段、外摆收费，以及商铺所在社区有投票反对权
纽约在设摊容许授权范围上有更高的宽容度。
2024年3月起纽约履行的“户外就餐操持”(Dining Out NYC)不划定有限的“合法”设摊范围，许可符合空间条件的商户申请在店前公共空间外摆位经营的容许。如果征得所在社区赞许，大部分沿街商户可以通过缴纳容许用度，获取店外经营权，自发在人行道、广场等公共空间外摆。不过，为掌握申请数量，商户须要4年一次支付“容许证费”在1050美元-2100美元不等，并须要每年支付“可撤销赞许费”，其金额根据餐厅外摆的地段、面历年夜小不等（越靠近中央地段用度越高）。
其余，纽约商户能否外摆，还须要取得所在社区的赞许。社区委员会有投票反对权，一旦反对，商户则须要参加听证会，与社区居民进一步协商。这种收费机制或对低本钱经营的小商户不足友好，但引入市场办法，平衡店外经营需求和供给，多了一些“自下而上”的反馈和“高下互动”的考试测验。
在“路边摊”管理上，纽约等环球城市只把少量路段设置为禁止区和分时段区域设置为“禁止”设摊范围，给沿街商户、摊贩留出了最大限度的活动范围。同时，一些社会组织项目也发挥“自下而上”的力量，推动非正规经济以最小本钱进行“正规化”。例如，纽约市非营利组织“街头摊贩操持”（Street Vendor Project）通过组织社会活动、项目和会员制等一套办法来帮助流动摊贩得到容许，经营并不须要进入特定受管理的区域。这个组织目前吸纳了纽约10%旁边的流动摊贩加入。
纽约公共空间外摆位设置图，展示了道路外摆位、人行道外摆位两种超出建筑红线外摆的规范，还列出了针对靠近地铁、停车举动步伐等分外情形的外摆指引。来源： https://www.diningoutnyc.info/
赤色线段为纽约摊贩禁止区。来源：https://a816-dohbesp.nyc.gov/IndicatorPublic/mobilefoodvending/
哥本哈根：不限地段、收费门槛低，不影响周边居民，容许自动延长
欧洲城市普遍城市化程度很高，但是设摊政策普遍也很宽松。常年排在各种“天下宜居城市”前五名的丹麦哥本哈根，不仅摊贩容许流动范围大，还对超出建筑红线的外摆座位有更高的宽容度和更低的门槛，并因此产生了吸引天下游客到访的活力街景。
哥本哈根沿街商户全部都可以申请容许在门店古人行道、广场外摆座位，而且申请门槛较低。哥本哈根市政府网站显示，如果得到临近居民、店铺赞许，并需符合摆放物品尺寸设置条件，只有在希望放置广告牌或类似的宣扬材料时须要支付年费。所有商户都可申请并自动续期直到商户申请中止。
桃赤色线段为哥本哈根摊贩禁止区。来源： http://kbhkort.kk.dk/spatialmap?selectorgroups=themecontainer+mobil&mapext=719791.6%206173379%20730479.6%206179363&layers=theme-startkort%20theme-prj_mobilt_gadesalg_roedzone%20theme-disclaimer&mapheight=940&mapwidth=1675&profile=ekstern&ignorefavorite=true
都柏林：发放补贴支持外摆
都柏林是著名的科技中央和创业之都，拥有浩瀚跨国公司、创业社区，常年位于“欧洲宜居城市”前十，同样会划定设摊的区域，但政府以发放补助的办法支持商户店外经营。据宣布，2021年3月爱尔兰政府宣告拨款1700万欧元用于向商户发放补助金.企业须要取得街头家具容许证，以及符合方案容许企业可获相称于本钱75%的补助金来补贴公共区域外摆，最高可申请4000欧元，并以此带动就业和旅游。某些城市旅游局会列出城市前10或前50的外摆餐厅建议，推动游客到访外摆餐厅。
中国台湾：摊贩自治组织降落摆摊管理本钱
台湾夜市采取摊贩自治来降落管理本钱。花园夜市成为台湾面积最大的夜市，其缘故原由便是摊贩自治协会和园地供应方在租金价格上有一定弹性，商户可根据一定的比例来缴纳用度。同时，在特定时段业务、通过自己打扫摊位等方法，有效减少管理投入，降落经营本钱。勾引摊贩“自治”，或许是降落第三方带来的额外管理本钱的可选方法。
项飙在《超过边界的社区》中说道：“正规化不是靠政府独家推进的，而是多方互动的结果。个中市场规则的浸染不比政府的小。”对店外经营、流动摊贩等“非正规”益处的认可不应仅勾留在学术层面，还须要更多贯彻在中国城市的实际管理上。
上海希望成为“具有天下影响力的社会主义当代化国际大都邑”，在设摊管理上也容许以更多对标环球城市履历，在自上而下的管理体系中融入“自下而上”的社会主体见地表达和参与，一定程度上许可来自市场主体参与的自主性和自治存在。这也是设摊监管政策能走向民生就业、企业营商和市容监管的合理平衡点的惟一办法。
白浪 设计
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澎湃城市报告，一份有用的政商决策参考。
由澎湃研究所团队主理，真问题，深研究。用“脚力”做调研，用“脑力”想问题，用“笔力”写报告。
